檢察機關初查制度探究

            2019-07-02 版權聲明 舉報文章

            初查制度,是檢察機關制定的在自行偵查案件的立案前都必需進行初查,確認有犯罪事實后再立案的一種辦案制度。初查,過去也稱預查,是近十幾年檢察立案的必經程序。這里需要說明的是,司法實踐中,為了確定管轄分工或舉報材料的某些內容(如案發單位和嫌疑人是否存在等),需要到有關單位了解情況。但這類活動的目的不是為了確認犯罪嫌疑人是否實施了犯罪,因而本文所討論的初查制度問題無關。

            一、初查制度的提出和形成

            檢察機關是于8年代中期開始進行自偵案件的初查活動的。產生這一活動背景,主要是基于對刑事立案的誤解和對客觀環境變化的不適應。

            首先,檢察機關開始進行自偵案件的客觀條件導致了檢察機關對立案標準的誤解。

            7年代末,我國頒布的刑事訴訟法,要求對控告、舉報和自首材料進行審查后,認為有犯罪事實需要追究刑事責任的應當立案。法律規定的立案標準是“主觀標準”立案時檢察機關通過對立案材料的審查,“主觀”上認為有犯罪事實存在即應當立案。至于客觀上是否發生了犯罪,是誰犯罪,應當通過偵查解決[注1]。我國檢察機關在8年代初開始直接受理偵查經濟罪案時,立案材料通常是由發案單位通過調查取得并提供的,且已能證明有犯罪事實存在,需要追究刑事責任。檢察機關通過審查材料即行立案并直接進入預審。接受舉報時已具備相當的犯罪證據,是這一時期經濟罪案立案工作的一個突出特點。由于立案前已有足夠的證據證明有犯罪事實存在,逐漸使檢察機關對立法原義產生了誤解認為只有客觀上實際存在犯罪事實才能立案。但是,8年代中期以后,檢察機關受理經濟罪案的線索來源發生了重大變化:一是,在辦案中發現犯罪事實或犯罪嫌疑人的情形增加,并一度居立案線索來源的首位,由于在辦案中即可查明線索,確認犯罪,更加強化的對立案必需客觀存在犯罪事實的觀念;二是,線索不清的舉報、匿名舉報也開始增多,根據這類線索進行立案,顯然是缺少了以往發案單位在移交線索前的查證過程。檢察機關為了解決立案后? 摹俺釩浮蔽侍猓岢雋恕疤岣吡鋼柿浚押昧腹亍鋇目諍牛歡ㄒ啡嫌蟹缸鍤率蕩嬖誆拍芰浮6躍儔ā⒓煬俸妥允椎牟牧纖從車奈侍飩辛蓋暗牡韃槌醪椋槊饔蟹缸鍤率島蟛拍苧芯苛浮?BR> 其次,檢察機關管轄的自偵案件的特點導致了檢察機關對刑事立案對象的誤解。

            刑事立案,是指將犯罪或者可能為犯罪的事件列為刑事訴訟內容的訴訟活動。立案的對象應當是犯罪事件或可能存在犯罪的事件。檢察機關管轄的自偵案件通常為職務犯罪或與職務有關的犯罪。犯罪與其犯罪主體履行職務有關,是檢察機關管轄的自偵案件一大特點。這一特點導致檢察機關對刑事立案對象的的誤解,即認為檢察機關立案的對象是犯罪嫌疑人而不是事件。例如:在檢察機關的《立案決定書》及有關偵查材料中常見的“對×××進行立案偵查”,便是這一誤解的體現。因存在這一誤解,往往即使舉報材料已證實客觀上發生了犯罪事實[注2],也不能通過立案偵破案件,卻仍需要通過案前調查,確認犯罪嫌疑人后才能立案。這是初查活動產生的另一個原因。

            初查制度的提出,最早見于1986年最高人民檢察院《人民檢察院直接受理偵查的刑事案件辦案程序(試行)》。該文件第六條三項規定“經審查認為控告、檢舉的犯罪事實不清,需要補充材料才能確定立案或不立案的,可以通知控告、檢舉單位補充材料,人民檢察院也可以派人直接調查,或者配合有關部門聯合調查”。這是檢察機關首次對有關初查問題作出規定,也是近十幾年來對自偵案件進行初查的制度依據。但從這一規定的內容不難看出,傳統的辦案模式及立案觀念對立案制度的影響。

            1996年刑事訴訟法修改后,高檢院起草了《人民檢察院實施〈中華人民共和國刑事訴訟法〉規則(試行)》。該規則前幾稿中尚規定在必要的時候可以進行初查,但最后定稿時即明確將初查規定為立案的一個環節,且具體規定了初查的程序。這標志的初查制度的正式確立。

            初查制度被正式確立,還有一個重要的背景是:由于各種原因,檢察機關在8年代中后期展開了立案競賽。這一競賽所產生的一個明顯惡果是導致了自偵案件偵查工作質量的下降,如:不應當立案的立了案;本可以偵破的案件偵破不了;本可以辦出大案的僅夠立案標準即結案。這些問題出現表現在辦案結果上就是立案數與起訴數之間具有較大的差額。這一現象在9年代逐漸引起了全國人民代表的注意,進而產生了強烈反映。檢察機關的一些同志將人民代表的這些反映歸結為立案質量不高所至,因而反復強調立案前要搞好初查,并最終將初查規定為立案制度之一。

            二、初查制度的違法性

            只要查一下刑事訴訟法有關立案的規定就不難發現,初查是沒有法律依據的。

            這里首先需要闡明的是,刑事訴訟法在立案規范中為何未規定初查制度。筆者認為:

            第一,刑事訴訟法未規定初查制度,是與刑事訴訟法的任務有關。根據刑事訴訟法第二條規定,保證準確、及時地查明犯罪事實,是該法的任務之一。而初查的任務則是確認有無犯罪事實,即查明犯罪事實,這與刑事訴訟法規定的刑事偵查的任務是相同的。因此,如果刑事訴訟法規定了初查(且通過初查已可以查明犯罪事實),整個刑事訴訟法中有關偵查的規定也就失去了必要。根據刑事訴訟法的規定,立案是進行偵查的前提,只有立案以后,檢察機關、公安機關才能實施“依照法律進行的進行“專門調查工作和有關的強制性措施”[注4]。根據這一立法思想,刑事訴訟法不可能規定也不會允許在立案前進行刑事訴訟活動初查。

            第二,刑事訴訟法未規定初查制度,是與刑事偵查的工作規律有關。刑事偵查的基本活動過程是:立案偵破預審偵查終結。實際工作中,除偵查機關直接發現的犯罪案件以外,其它任何犯罪案件(含作案人在發案前自首的)都需要經過上述偵查過程。這里有一個如何認識法律規定的事實(證據)標準問題。我國刑事訴訟法對此作了科學的規定。①只要“認為有犯罪事實需要追究刑事責任”[注5],即應當立案偵破;②對“經過偵查,對有證據證明有犯罪事實的案件,應當進行預審”[注6];③偵查終結時“應當做到犯罪事實清楚,證據確鑿、充分”[注7]。刑事訴訟法的上述規定概括起來就是,立案時,偵查機關對案件事實的確認允許是主觀的,即實際是否發生了犯罪不影響立案與偵破,筆者稱其謂“主觀標準”;預審時,必需要有證據證明有犯罪事實,此時也只是要求有一定的證據證明發生了犯罪,但還需要通過預審“對收集、調取的證據材料予以核實”[注8],筆者稱其謂“準客觀標準”;偵查終結時,則必須做到犯罪事實清楚,證據確鑿、充分,筆者稱其謂“客觀標準”。達到“客觀標準”是整個偵查活動的結果。但制定初查制度的目的,則是在立案時即達到“客觀標準

            ”,這顯然是違反偵查工作規律的。因此,刑事訴訟法不可能規定初查制度。 從上述論述可以明確,從依法治國和科學訴訟的角度看,刑事訴訟法不能也不會制定初查制度。而高檢院制定的初查制度,其違法性就在于允許進行訴前調查,即非法進行偵查活動。

            檢察機關的有些同志認為,刑事訴訟法的立法者在制定立案法規時,未考慮到檢察機關自偵案件具有作案隱蔽性和舉報不確定性的特點。未規定初查制度是立法上的疏漏。這一認識的偏差之處在于,持這一觀點的同志沒有實際研究一下刑事案件的偵查規律。事實上,從刑法規定的犯罪類型看,大部分刑事案件都會出現隱蔽作案和舉報不確定(甚至錯報)的情形。

            也有的同志認為,初查是有法律依據的。這些同志引用刑事訴訟法第86條“對于報案、控告、舉報和自首的材料,應當按照管轄范圍,迅速進行審查,認為有犯罪事實需要追究刑事責任的時候,應當立案”中的“審查”一詞作為初查的法律依據。強調漢語中的“審查”一詞包括“調查”的意思,進而說明刑事訴訟法是允許進行初查的。筆者認為,這一解釋有些牽強附會。首先,從語法上講,86條規定的“審查”對象是“材料”,而不是“事實和證據”。其次,刑事訴訟法并未規定審查所可以采取的“調查”手段。

            上述看法和觀念的存在,也是建立初查制度的一種理論依據。如果不加以糾正,即是高檢院將來取消了初查制度,也勢必會影響刑事訴訟法的貫徹執行。

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