檢察機關“初查制度”探究

            2019-06-29 版權聲明 舉報文章

            初查制度,是檢察機關制定的在自行偵查案件的立案前都必需進行初查,確認有犯罪事實后再立案的一種辦案制度。初查,過去也稱預查,是近十幾年檢察立案的必經程序。這里需要說明的是,司法實踐中,為了確定管轄分工或舉報材料的某些內容(如案發單位和嫌疑人是否存在等),需要到有關單位了解情況。但這類活動的目的不是為了確認犯罪嫌疑人是否實施了犯罪,因而本文所討論的初查制度問題無關。

            一、初查制度的提出和形成

            檢察機關是于80年代中期開始進行自偵案件的初查活動的。產生這一活動背景,主要是基于對刑事立案的誤解和對客觀環境變化的不適應。

            首先,檢察機關開始進行自偵案件的客觀條件導致了檢察機關對立案標準的誤解。

            70年代末,我國頒布的刑事訴訟法,要求對控告、舉報和自首材料進行審查后,認為有犯罪事實需要追究刑事責任的應當立案。法律規定的立案標準是“主觀標準”立案時檢察機關通過對立案材料的審查,“主觀”上認為有犯罪事實存在即應當立案。至于客觀上是否發生了犯罪,是誰犯罪,應當通過偵查解決[注1]。我國檢察機關在80年代初開始直接受理偵查經濟罪案時,立案材料通常是由發案單位通過調查取得并提供的,且已能證明有犯罪事實存在,需要追究刑事責任。檢察機關通過審查材料即行立案并直接進入預審。接受舉報時已具備相當的犯罪證據,是這一時期經濟罪案立案工作的一個突出特點。由于立案前已有足夠的證據證明有犯罪事實存在,逐漸使檢察機關對立法原義產生了誤解認為只有客觀上實際存在犯罪事實才能立案。但是,80年代中期以后,檢察機關受理經濟罪案的線索來源發生了重大變化:一是,在辦案中發現犯罪事實或犯罪嫌疑人的情形增加,并一度居立案線索來源的首位,由于在辦案中即可查明線索,確認犯罪,更加強化的對立案必需客觀存在犯罪事實的觀念;二是,線索不清的舉報、匿名舉報也開始增多,根據這類線索進行立案,顯然是缺少了以往發案單位在移交線索前的查證過程。檢察機關為了解決立案后的“撤案”問題,提出了“提高立案質量,把好立案關”的口號,一定要確認有犯罪事實存在才能立案。對舉報、檢舉和自首的材料所反映的問題進行立案前的調查初查,待查明有犯罪事實后才能研究立案。

            其次,檢察機關管轄的自偵案件的特點導致了檢察機關對刑事立案對象的誤解。

            刑事立案,是指將犯罪或者可能為犯罪的事件列為刑事訴訟內容的訴訟活動。立案的對象應當是犯罪事件或可能存在犯罪的事件。檢察機關管轄的自偵案件通常為職務犯罪或與職務有關的犯罪。犯罪與其犯罪主體履行職務有關,是檢察機關管轄的自偵案件一大特點。這一特點導致檢察機關對刑事立案對象的的誤解,即認為檢察機關立案的對象是犯罪嫌疑人而不是事件。例如:在檢察機關的《立案決定書》及有關偵查材料中常見的“對×××進行立案偵查”,便是這一誤解的體現。因存在這一誤解,往往即使舉報材料已證實客觀上發生了犯罪事實[注2],也不能通過立案偵破案件,卻仍需要通過案前調查,確認犯罪嫌疑人后才能立案。這是初查活動產生的另一個原因。

            初查制度的提出,最早見于1986年最高人民檢察院《人民檢察院直接受理偵查的刑事案件辦案程序(試行)》。該文件第六條三項規定“經審查認為控告、檢舉的犯罪事實不清,需要補充材料才能確定立案或不立案的,可以通知控告、檢舉單位補充材料,人民檢察院也可以派人直接調查,或者配合有關部門聯合調查”。這是檢察機關首次對有關初查問題作出規定,也是近十幾年來對自偵案件進行初查的制度依據。但從這一規定的內容不難看出,傳統的辦案模式及立案觀念對立案制度的影響。

            1996年刑事訴訟法修改后,高檢院起草了《人民檢察院實施〈中華人民共和國刑事訴訟法〉規則(試行)》。該規則前幾稿中尚規定在必要的時候可以進行初查,但最后定稿時即明確將初查規定為立案的一個環節,且具體規定了初查的程序。這標志的初查制度的正式確立。

            初查制度被正式確立,還有一個重要的背景是:由于各種原因,檢察機關在80年代中后期展開了立案競賽。這一競賽所產生的一個明顯惡果是導致了自偵案件偵查工作質量的下降,如:不應當立案的立了案;本可以偵破的案件偵破不了;本可以辦出大案的僅夠立案標準即結案。這些問題出現表現在辦案結果上就是立案數與起訴數之間具有較大的差額。這一現象在90年代逐漸引起了全國人民代表的注意,進而產生了強烈反映。檢察機關的一些同志將人民代表的這些反映歸結為立案質量不高所至,因而反復強調立案前要搞好初查,并最終將初查規定為立案制度之一。

            二、初查制度的違法性

            只要查一下刑事訴訟法有關立案的規定就不難發現,初查是沒有法律依據的。

            這里首先需要闡明的是,刑事訴訟法在立案規范中為何未規定初查制度。筆者認為:

            第一,刑事訴訟法未規定初查制度,是與刑事訴訟法的任務有關。根據刑事訴訟法第二條規定,保證準確、及時地查明犯罪事實,是該法的任務之一。而初查的任務則是確認有無犯罪事實,即查明犯罪事實,這與刑事訴訟法規定的刑事偵查的任務是相同的。因此,如果刑事訴訟法規定了初查(且通過初查已可以查明犯罪事實),整個刑事訴訟法中有關偵查的規定也就失去了必要。根據刑事訴訟法的規定,立案是進行偵查的前提,只有立案以后,檢察機關、公安機關才能實施“依照法律進行的進行“專門調查工作和有關的強制性措施”[注4]。根據這一立法思想,刑事訴訟法不可能規定也不會允許在立案前進行刑事訴訟活動初查。

            第二,刑事訴訟法未規定初查制度,是與刑事偵查的工作規律有關。刑事偵查的基本活動過程是:立案偵破預審偵查終結。實際工作中,除偵查機關直接發現的犯罪案件以外,其它任何犯罪案件(含作案人在發案前自首的)都需要經過上述偵查過程。這里有一個如何認識法律規定的事實(證據)標準問題。我國刑事訴訟法對此作了科學的規定。①只要“認為有犯罪事實需要追究刑事責任”[注5],即應當立案偵破;②對“經過偵查,對有證據證明有犯罪事實的案件,應當進行預審”[注6];③偵查終結時“應當做到犯罪事實清楚,證據確鑿、充分”[注7]。刑事訴訟法的上述規定概括起來就是,立案時,偵查機關對案件事實的確認允許是主觀的,即實際是否發生了犯罪不影響立案與偵破,筆者稱其謂“主觀標準”;預審時,必需要有證據證明有犯罪事實,此時也只是要求有一定的證據證明發生了犯罪,但還需要通過預審“對收集、調取的證據材料予以核實”[注8],筆者稱其謂“準客觀標準”;偵查終結時,則必須做到犯罪事實清楚,證據確鑿、充分,筆者稱其謂“客觀標準”。達到“客觀標準”是整個偵查活動的結果。但制定初查制度的目的,則是在立案時即達到“客觀標準”,這顯然是違反偵查工作規律的。因此,刑事訴訟法不可能規定初查制度。

            從上述論述可以明確,從依法治國和科學訴訟的角度看,刑事訴訟法不能也不會制定初查制度。而高檢院制定的初查制度,其違法性就在于允許進行訴前調查,即非法進行偵查活動。

            檢察機關的有些同志認為,刑事訴訟法的立法者在制定立案法規時,未考慮到檢察機關自偵案件具有作案隱蔽性和舉報不確定性的特點。未規定初查制度是立法上的疏漏。這一認識的偏差之處在于,持這一觀點的同志沒有實際研究一下刑事案件的偵查規律。事實上,從刑法規定的犯罪類型看,大部分刑事案件都會出現隱蔽作案和舉報不確定(甚至錯報)的情形。

            也有的同志認為,初查是有法律依據的。這些同志引用刑事訴訟法第86條“對于報案、控告、舉報和自首的材料,應當按照管轄范圍,迅速進行審查,認為有犯罪事實需要追究刑事責任的時候,應當立案”中的“審查”一詞作為初查的法律依據。強調漢語中的“審查”一詞包括“調查”的意思,進而說明刑事訴訟法是允許進行初查的。筆者認為,這一解釋有些牽強附會。首先,從語法上講,86條規定的“審查”對象是“材料”,而不是“事實和證據”。其次,刑事訴訟法并未規定審查所可以采取的“調查”手段。

            上述看法和觀念的存在,也是建立初查制度的一種理論依據。如果不加以糾正,即是高檢院將來取消了初查制度,也勢必會影響刑事訴訟法的貫徹執行。

            三、初查制度的危害性

            無論是從法理還是從僅十幾年的訴訟實踐看,初查制度的實施對正確地實施刑事訴訟法已產生了實際的危害后果。

            第一,采用初查制度必導致違法訴訟,使檢察機關的“嚴格執法”成為一句空話。這主要表現在兩個方面:首先,初查會導致偵查手段的濫用。偵查人員進行“初查”時,不采用偵查手段是無法獲取證據的。為了獲取證據,偵查人員必需采用相應的偵查手段(如詢問證人、檢查帳目、訊問犯罪嫌疑人等)進行調查,這必然導致偵查手段的非法使用;其次,許多通過初查取得的證據,在立案后已無法獲取,檢察機關在起訴時只能使用這些通過非訴訟程序獲取的證據,導致使用不合法的證據進行訴訟。

            第二,采用初查制度會影響偵查工作的正常進行。司法實踐中,由于初查缺乏法定的調查手段,對偵查工作直接產生了不理影響。一是,在調查中遇有反偵查活動時,往往束手無策,致使案件因查不透而出現“夾生”,待立案后已無法糾正,這是一些案件查不明,訴不出的原因之一。二是,目前的初查制度中為防止對檢察機關帶來不利影響,規定了一些不得采用“調查”手段,但許多案件必須采取相應的偵查措施才能查明犯罪事實,遇有這類情形時,往往會出現查不透的情況,而犯罪事實查不透又不能“立案”,致使一些犯罪案件被迫放棄偵查,造成犯罪分子逃脫刑事責任的追究。

            第三,初查會導致偵查工作失去相應的監督。按照刑事訴訟法規定的偵查程序,通過立案偵破階段,可能出現兩種結果,一是通過偵查,查明有證據證明有犯罪事實,應當進入預審;二是通過偵查查明沒有犯罪事實,或因客觀條件的限制無法收集有罪證據,不能進行預審,而應當取消案件。檢察機關經過十幾年的探索,制定了一整套取消案件的監督程序。但由于初查是將偵破工作置于了立案之前,因此,對應當通過作取消案件的處理的情形,即通過不立案解決,致使取消案件的訴訟過程失去了程序上的監督。不立案成為辦案人員或個別領導干部處理“不好查”案件的法寶,是導致有案不立,甚至利用案件進行非法交易的重要因素。

            總之,初查制度的建立和實施,已經對檢察機關的執法形象和實際執法水平造成了危害。在中央一再強調依法治國的今天,已到了非取消不可的程度。

            四、取消初查制度需要解決的幾個問題

            初查制度在檢察機關已經實際實施了十幾年,現在取消這一制度阻力是可想而知的。筆者認為在取消這一制度時,需要解決好以下幾個問題:

            一是,轉變刑事立案觀念。多年來,由于對立案標準理解上的偏差,導致了檢察人員在立案觀念上的一些錯誤認識,這是產生初查制度的主觀原因。因此,取消初查制度的首要問題是轉變檢察人員的刑事立案觀念。首先,應當正確理解刑事訴訟法規定的立案標準是“主觀標準”,而不是客觀標準,通過這一觀念的轉變,使的初查制度成為“沒有必要”。其次,應當樹立先立后查,依法辦案的觀念,即將立案作為刑事調查的必要前提。司法實踐中,檢察機關也不是對所有的舉報線索均進行初查,在實際工作中,也是認為可能存在犯罪需要追究刑事責任的,才進行初查。實際上絕大部分案件的進行初查時,已達到了法定的立案標準。第三,應當樹立因事立案的觀念。無須待確認犯罪嫌疑人后才能立案。

            二是,轉變偵查觀念,改進偵查制度。在討論初查的必要性時,檢察機關的大部分領導同志都擔心放開立案,會導致對當事人的非法侵害。建立“初查”制度的原意就是為了提高預審的準確性,防止因隨意采用傳喚措施而給當事人、社會和檢察機關帶來不利的影響。但現實是,由于“初查”制度的建立沒有法律依據,因而對采取何種手段進行初查的問題有關部門不能依法作出具體的規定,所以“初查”制度的建立不僅沒有達到預想的結果,反而帶來了許多新的問題,例如,初查中證人作偽證時不能依法處置;犯罪嫌疑人不供時無法采取強制措施;有關單位拒絕查帳時無法強制進行查帳;初查中所獲取的證據無法在法庭上運用;甚至個別案件在出現已經查明應當追究刑事責任的事件而立案的情形時,上級檢察機關無法監督等等。實際上,初查本身就是一種非法訴訟行為。檢察機關采用這一非法訴訟方法來制止辦案中的其他違法行為,是一種消極的方法。積極的方法應當是根據刑事訴訟法的規定,建立健全偵查制度,用合法的辦案制度來約束違法的辦案行為。在這方面,高檢院及各級檢察機關目前亟需制定的偵查制度主要是案件偵破制度。筆者認為案件偵破制度至少應當包括:①秘密偵破制度。除犯罪嫌疑人自首的情形外,偵破工作應當秘密進行。②偵破工作程序。案件偵破過程中可以采用的偵查措施。其中,在案件偵破之前,不得訊問犯罪嫌疑人。③破案標準。即進入預審階段所必須的證據標準。

            三是,提高偵查人員執法水平。取消初查制度后,可能帶來的一個后果就是撤案數的增加。如何正確的認識這一現象呢?首先,應當正確認識立案與撤案的關系。撤案不是對立案本身的否定,而是對立案對象的否定。立案是根據舉報等材料,將檢察機關認為可能存在犯罪的事件納入刑事訴訟程序。經過偵查,確認該事件中不存在犯罪時,應當撤案。撤案是保護無罪的人不受刑事追究主要法律手段和措施。因此,在立案時如立案材料已說明可能存在犯罪,而撤案時,有關證據證明不存在犯罪,撤案是一種正常的訴訟現象。其次,應當搞清撤案的原因。刑事偵查中的撤案原因主要有:①立案時未能正確地審查材料,錯誤的認為有犯罪事實需要追究刑事責任。②受偵查水平所限,無法查明犯罪事實。③客觀上不具備偵破條件,導致案件無法查清。④經偵查發現立案材料不實,不存在犯罪事實。目前檢察機關由于存在著初查,因而自偵案件的撤案主要原因是前兩種情形。因此,在取消初查制度后,上述第④種撤案情形可能會增加,但隨著偵查人員執法水平的提高,其他類型的撤案情形會大幅度減少。所以,取消初查制度從總體上講不會導致檢察機關撤案的數量的增加。

            四是,改變對案件的統計及報告、宣傳的方法。第一,在案件統計方面,將立案數改為案件受理數。檢察機關接受舉報等不一定立案,而立案說明是檢察機關實際接受案件的情況,反映出該機關的工作量和在打擊犯罪方面的主動性。第二,增加破案統計指標,并作為檢察機關向人大報告和對外宣傳自偵案件數量的主要指標。第三,對撤案原因進行具體化的統計,通過統計分析,不斷改進偵查工作,以保證立案工作的嚴肅性。

            注1:參見于朝《論經濟罪案的立案標準》,〈政法論叢〉1996年第6期

            注2:參見于朝《未明確作案人貪污案件的立案與偵破》1990年山東省反貪污賄賂工作會議文件。

            注3:參見《刑事訴訟法》第82條規定的偵查含義。

            注4:參見《刑事訴訟法》第86條規定的立案標準。

            注5:參見《刑事訴訟法》第90條規定的預審標準。

            注6:參見《刑事訴訟法》第129條規定的偵查終結標準。

            注7:參見《刑事訴訟法》第90條規定的預審任務。

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            被舉報文檔標題:檢察機關“初查制度”探究

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